מעבר לכך שאין תימוכין היסטוריים לטענה שבדמוקרטיה יכול הרוב לעשות ככל העולה על רוחו, תומכי הרפורמה גם מתעלמים מהקושי באיתור רצון הרוב
הנחת מוצא שובת לב של תומכי הרפורמה היא שהמונח "דמוקרטיה", שמשמעותו המילולית היא "שלטון העם", מחייב ש"עמדת רוב העם" תהא תמיד העמדה המחייבת את כלל החברה. על הנחת מוצא זו נשענת ההתרסה נגד הכוח של בית המשפט, שלא נבחר על ידי רוב העם, לפסול חוקים שנתמכים על ידי רוב חברי הכנסת; אותה הנחת מוצא גם משמשת אותם כדי לטעון בעד הלגיטימיות של הרפורמה הנתמכת על ידי מרבית חברי הכנסת.
מטרתו של מאמר זה היא להצביע על הפרכה בהנחת מוצא זו. אך כפי שאראה להלן, המעבר מ"שלטון העם" ל"שלטון הרוב", הינו קפיצה לוגית חסרת בסיס, שאין לה תימוכין בהיסטוריה של הדמוקרטיות. יתר על כן, כפי שאראה, הסיבה לכך שקיים קשר הרופף בין המושג "שלטון העם" לבין המושג "עמדת רוב העם" הינה שהמושג "רוב", לעיתים קרובות, הנו חמקמק ובלתי ניתן לאיתור. וחשוב מכל: המושג "רוב העם" אינו מכתיב את היקף הרוב שנדרש על מנת שנוכל לומר שהוא משקף את "שלטון העם".
נתחיל בהיסטוריה: הדמוקרטיה הראשונה שמתועדת בהיסטוריה היא זו של העיר אתונה, במאה החמישית והרביעית לפני הספירה. דמוקרטיה זו בוודאי שלא יכולה לספק תימוכין לטענה ששלטון העם מיוצג על ידי שלטון הרוב בעם. ראשית, בדמוקרטיה זו ניתנה זכות הצבעה רק למתי מעט, אלו שנמנו על האצולה וכונו "אזרחים". שנית, גם בדמוקרטיה האתונאית, אזרח יכול היה להגיש לבית דין עתירה, שכונתה בשם "גראפה פאראנומון", נגד תוקפו של חוק.
באופן דומה, גם בעידן המודרני, נדיר למצוא מדינה דמוקרטית שבה 50.1% מהעם יכול לכפות את רצונו באופן בלתי מרוסן. בארצות הברית, למשל, תוקפו של חוק מותנה באישור של שלושה גופים נבחרים שונים: ראשית, נדרש רוב בשני בתי המחוקקים (הסנאט ובית הנבחרים), וגם לאחר שמתקבל רוב כזה רשאי הנשיא להטיל על החוק וטו. כלומר, חוק פדראלי בארצות הברית מחייב הסכמה של שלושה גופים נבחרים שונים, אשר כל אחד מהם נבחר בפרוצדורה שונה והרוב בו מייצג חלק שונה מן העם. לכן, באופן שגרתי למדיי, שלושת הגופים הללו אינם נשלטים על ידי מפלגה אחת. יתר על כן, מכיוון שהבחירות הן אזוריות, המשמעת המפלגתית הינה חלשה למדי בארצות הברית. כתוצאה מכך, על אף שבכל אחד מבתי הנבחרים נדרש רוב רגיל, השילוב של הרוב שמיוצג על ידי כל אחד משלושת הגורמים הללו הנו גדול באופן משמעותי ממחצית העם. המשמעות היא שבאופן מעשי, ועוד לפני שהגענו לדיון החוקתי, כמעט כל חוק פדראלי בארצות הברית נדרש להיות נתמך על ידי גורמים המייצגים רוב מיוחס, הגבוה משמעותית ממחצית העם. ולאחר כל זאת, גם לגבי חוק פדראלי שעבר את כל המשוכות הללו, בתי המשפט עשויים לקבוע שהוא אינו תקף משום שהוא סותר את החוקה.
מעבר לכך שאין תימוכין היסטוריים לטענה שבדמוקרטיה יכול הרוב לעשות ככל העולה על רוחו, תומכי הרפורמה גם מתעלמים מהקושי באיתור רצון הרוב. נסביר זאת באמצעות הדוגמה הפשוטה הבאה, של מדינה שבה יש מאה אנשים, שהמחלוקת העיקרית ביניהם היא על סוג הגלידה שהמדינה תייצר. ההעדפות של האזרחים באותה מדינה מוצגות בטבלה הבאה:
עדיפות ג' | עדיפות ב' | עדיפות א' | מס' אנשים בקבוצה | קבוצה |
שוקולד | תות | וניל | 40 | א' |
וניל | שוקולד | תות | 45 | ב' |
תות | וניל | שוקולד | 15 | ג' |
כפי שניתן לראות בטבלה הנ"ל, רק מיעוט שבמיעוט (קבוצה ג' המונה 15%) דירג את גלידת השוקולד במקום הראשון. כמו כן, 85% מן האזרחים במדינה הנ"ל (קבוצה א' וב') מעדיפים גלידה תות על גלידה שוקולד. לכאורה, במצב דברים זה, לא יתכן שהרוב יבחר דווקא בגלידה שוקולד. אבל, כפי שנראה מיד, השאלה איזו גלידה תיבחר הינה אך ורק פונקציה של שיטת הבחירות. כך, אם שיטת הבחירות היא שהמנצח הוא המועמד שמקבל את המספר הגדול ביותר של הקולות, אזי הגלידה הנבחרת תהא תות. אבל אם שיטת הבחירות היא כזו שבמקרה בו אף מועמד לא מקבל 50% נערך סיבוב נוסף בין שני המועמדים החזקים ביותר, אזי התוצאה תהיה אחרת לגמרי: בסיבוב הראשון ינצחו גלידה תות (קבוצה ב' המונה 45%) וגלידה וניל (קבוצה א' המונה 40%); ואילו בסיבוב השני, בין וניל לתות, תזכה גלידה וניל (קבוצות א' וג' המונות 55%).
אבל זה לא הסוף: נניח שהבחירות נערכות ב"שיטת גביע". כלומר, בשלב הראשון מתמודדים שני מועמדים, והמנצח מתמודד מול המועמד השלישי (למעשה, זוהי השיטה בה עובד הליך החקיקה בכנסת). בשיטה זו, אם נציב בפני הציבור, בשלב הראשון, את הברירה בין גלידה תות לגלידה וניל, אזי הרוב (קבוצות א' וג' המונות ביחד 55%) יתמוך בגלידה וניל; ואז, בשלב השני, הברירה שתוצב בפני העם תהא בין וניל לשוקולד, והתוצאה המדהימה אז היא שהרוב (קבוצות א' וג' המונות ביחד 55%) יתמוך דווקא בגלידת שוקולד. כלומר, על אף שרוב עצום (85%) של העם מעדיף תות על שוקולד, דווקא גלידת שוקולד היא זו שנבחרה.
המסקנה הברורה מן הדוגמה הנ"ל היא שבמקרים בהם ישנן יותר משתי אפשרויות, המונח "רצון הרוב" הנו לעיתים קרובות חמקמק, והתוצאה של ההליך הדמוקרטי, ברבים מן המקרים, הינה תוצאה שרירותית של הפרוצדורה בה נקבע הרוב. ודוק: האמת היא שאף פעם הברירה האמיתית אינה בינארית. הסיבה היחידה לכך שלעיתים ניצבת בפני בוחרים ברירה בינארית הינה שמאן דהוא דאג להסיר מסדר היום את האפשרויות האחרות.
ואחרי כל ההקדמה הזו, נדון בכל זאת במקרה הבינארי. לכאורה, במקרים בהם אכן הברירה הניצבת בפני הבוחרים (הציבור הרחב או נציגיו) הינה בינארית, רצון העם אכן יכול וצריך להילמד מרצון הרוב. אך מהו היקף הרוב שמגדיר את "רצון העם"?
נקודת המוצא היא הרוב הרגיל. לטענת תומכי הרפורמה, די בכך שמספר התומכים בחוק מסוים גבוה ממתנגדיה כדי שעמדת הרוב תהא העמדה הקובעת. ואכן, בהעדר נסיבות מיוחדות, עליהן אעמוד בהמשך, אימוץ עמדת הרוב יבטיח בדרך כלל השאה של הרווחה המצרפית של החברה. אדגים זאת באמצעות הדוגמה הפשוטה (יש יאמרו פשטנית) הבאה: נניח שעל סדר היום הציבורי ניצבת הדילמה אם לייצר פצצת אטום. הכל יודעים שמערכת כזו תשפיע על כל האזרחים באותו אופן, אבל האזרחים חלוקים בדעתם בין אלו הסבורים שפיתוח פצצת אטום ישפר את מצב כלל האזרחים לבין אלו הסבורים שהדבר ירע את מצב כולם. במצב דברים זה, ובהנחה שההסתברות של כל אחד מן האזרחים לצדוק הינה גבוהה מ50% (דהיינו טובה מהטלת מטבע), אזי כלל המעדיף את עמדת הרוב הוא כלל המשיא את ההסתברות שיאומץ הכלל הנכון.
על תובנה זו, המכונה גם "חוק המספרים הגדולים", מבוססת ההנחה של "חוכמת ההמונים" וזוהי אחת ההצדקות המרכזיות לכך שכמעט בכל קולקטיב נהוג לקבל החלטות על פי הכלל ש"הרוב הרגיל קובע". כך, בבתי מחוקקים שונים בעולם, בחברות מסחריות, בבתים משותפים, בקיבוצים ובקולקטיבים אחרים נהוג, בדרך כלל, שהעמדה של הרוב הרגיל מחייבת את כל הקולקטיב.
שונים הם פני הדברים במקרים בהם קיימים ניגודי עניינים בין פרטים שונים בקולקטיב. כך למשל, נניח שעל סדר היום של בית משותף, אשר בו ארבע דירות בכל קומה, מונחת הצעה לבנות מעלית שתעבור בכל הדירות הנמצאות באגף הדרומי. יש להניח ש75% מבעלי הדירות יתמכו במהלך ו25% יתנגדו לו. האם מכך נובע שהחלטה זו משקפת את חוכמת ההמונים? מובן שלא. החלטה זו משקפת אך ורק את האינטרס של שלושת האגפים אשר בדירותיהם המעלית לא עוברת, שהמעלית תעבור בדירות האחרות. כלומר, בניגוד לדוגמה של פצצת האטום, בה האינטרס של כל האזרחים היה זהה (אך היו ביניהם חילוקי דעות), בדוגמה הנוכחית האינטרס של כל אחת מן הקבוצות הנו הפוך. לכן, כאשר מועלית בבית משותף הצעה אשר משמעותה פגיעה בזכות הקנין של חלק מבעלי הדירות, כלל הבחירה איננו של "רוב רגיל" אלא נדרשת הסכמה "פה אחד" של כל הדיירים הנפגעים.
באופן דומה, כאשר חברה שיש בה בעל מניות אחד המחזיק 100 מניות מעוניינת להכניס בעל מניות נוסף ולהקצות לו 50 מניות, המשקיע החדש יתנה את השקעתו בכך שעסקאות בין החברה לבין בעל מניות הרוב יהיו חייבות לקבל את הסכמתו.
העדיפות של כלל בחירה הדורש הסכמה פה אחד נובעת מכך שהוא מבטיח שיתקבלו רק החלטות שכל חברי הקבוצה נהנים מהן. כמו כן, הסכמה פה אחד מבטיחה שההחלטה תגדיל את העוגה החברתית כולה, שכן רק החלטות כאלה יאפשרו לקבוצת הרוב לפצות את קבוצת המיעוט ובדרך זו לקבל את תמיכתה. בז'רגון הכלכלי, כלל בחירה המחייב הסכמה פה אחד מבטיח שיאושרו רק החלטות המהוות שיפור פארטו.
נדגים טענה זאת באמצעות הדוגמה המספרית הבאה:
נניח שהחלטה א' משפרת את המצב של בעל מניות הרוב ב100 ומרעה את המצב של בעל מניות המיעוט ב 120. תחת כלל בחירה של רוב רגיל, תמיכתו של בעל מניות הרוב מספיקה על מנת שהחלטה א' תהא מחייבת. תחת כלל שמחייב הסכמה פה אחד, לעומת זאת, ההחלטה לא תעבור משום שבעל מניות המיעוט יתנה את הסכמתו בפיצוי של 120, והרוב יסרב לתת פיצוי כזה משום שהרווח שלו מהחלטה א' הוא 100 בלבד. כלומר, כלל הבחירה שמחייב הסכמה פה אחד מנע החלטה שהיא גם לא יעילה וגם מרעה את המצב של קבוצת המיעוט.
עתה נניח דוגמה הפוכה: נניח שהחלטה ב' משפרת את המצב של בעל מניות הרוב ב120 ומרעה את המצב של המיעוט ב100. החלטה ב' ממקסמת את הרווחה המצרפית ולכן היינו רוצים לאמץ כלל בחירה שיאפשר אימוצה של החלטה מעין זו. ואכן, החלטה ב' תאומץ הן תחת כלל בחירה של רוב רגיל והן תחת כלל בחירה המחייב הסכמה פה אחד. אך תחת כלל בחירה של רוב רגיל החלטה ב' תאומץ על אף התנגדות המיעוט אשר מרע את מצבו ב100, ואילו תחת כלל בחירה המחייב הסכמה פה אחד היא תאומץ רק לאחר שקבוצת הרוב תפצה את קבוצת המיעוט ב100 לפחות.
המסקנה המתבקשת מן האמור עד כאן היא פשוטה:
כאשר קבוצות שונות מבקשות לייצר קולקטיב שנדרש לקבל החלטות, הקבוצות הללו יעדיפו לאמץ כלל בחירה של רוב רגיל כאשר מדובר בהחלטה שבה אין ניגודי עניינים, והם יעדיפו לאמץ כלל בחירה המחייב הסכמה פה אחד כאשר קיים ניגוד עניינים.
אלא שהדיון עד כה התעלם משתי סוגיות קריטיות:
הסוגיה הקריטית הראשונה מכונה בעיית הסחטן. נתאר לנו בית משותף הכולל 120 בעלי דירות. במקרה כזה, כלל בחירה המחייב הסכמה פה אחד הנו כלל שלמעשה מעניק לכל אחד מבעלי המניות הללו כוח להטיל וטו על ההחלטה. אי לכך, לכל בעל דירה כדאי יהיה להיות האחרון ליתן את ההסכמה להחלטה, שכן מעמדה זו הוא יוכל לסחוט מן הרוב את טובת ההנאה הגדולה ביותר. מכיוון שכל בעלי הדירות יודעים שקיים סיכון שיהיה סחטן כזה, הם כולם יעדיפו להיות האחרונים שיתנו את הסכמתם, ובדרך זו עלולה אסיפה הדיירים של הבית המשותף לדחות החלטות שמיטיבות עם כולם. לכן, כאשר קיים קולקטיב גדול, כלל הבחירה האופטימלי, אפילו במקרים בהם קיים ניגוד עניינים, הנו אף פעם לא כלל שמחייב באמת הסכמה פה אחד. במקרה כאלה, מעדיפים החברים בקבוצה, בדרך כלל, לאמץ דרישת רוב שהיא אמנם גבוהה מרוב רגיל אך היא נמוכה מפה אחד – דרישת רוב זו מכונה "רוב מיוחס". כך למשל, בחברה ציבורית, כאשר על המדוכה ניצבת החלטה שבה קיים ניגוד עניינים בין בעל השליטה לבין ציבור בעלי המניות, חייבת ההחלטה להיות נתמכת הן על ידי רוב רגיל של כלל בעלי המניות והן על ידי רוב רגיל מבין בעלי המניות מן הציבור. באופן דומה, החוקות של רוב המדינות בעולם קובעות שפגיעה בזכויות יסוד של הפרט או של מיעוט מחייבות הסכמה של רוב מיוחס כלשהו.
הסוגיה הקריטית השניה נוגעת למנגנון באמצעותו נבחין בין מקרים שאין בהם ניגוד עניינים (ועל כן די ברוב רגיל כדי לאשרם), לבין מקרים בהם קיים ניגוד עניינים (ועל כן אישורם מחייב רוב מיוחס). ברור שמנגנון זה לא יכול להישלט על ידי הרוב, שכן אם הרוב ישלוט בהליך הוא תמיד יקבע שהמקרה אינו דורש הכרעה של רוב מיוחס. לכן, נחוץ בורר חיצוני אשר יכריע לגבי הרוב הדרוש, וברור שבורר חיצוני זה לא יכול להיות מי שנבחר על ידי קבוצת הרוב. במדינות דמוקרטיות, המנגנון הזה מכונה "בית המשפט", ועל מנת שהוא יוכל לקיים תפקיד זה בנאמנות הוא חייב להיות עצמאי הן מאימת הרוב והן מאימת המיעוט. רק קיומו של מנגנון אובייקטיבי כזה יספק לאנשים תמריץ להכנס כחברים בקולקטיב -- חברה בע"מ, בית משותף, מועדון חברים או מדינה -- ולשתף פעולה עם קולקטיב זה. הכפפת בית המשפט לשליטת הרוב הינה מהלך המחרב את כללי המשחק הדמוקרטי, ואי לכך הוא עלול לגרום לכך שקבוצת המיעוט תפסיק לשתף פעולה עם הקולקטיב.
לסיכום נאמר כך:
מדינה, חברה מסחרית, בית משותף, קבוצה בתנועת נוער או כל קולקטיב אחר, שמעוניין למשוך אליו חברים חדשים או שהחברים בו ישתפו פעולה למען מטרה משותפת, חייב לאמץ כללי בחירה שיקיימו שני תנאים: מצד אחד, כללי הבחירה צריכים להיות מנוסחים כך שהם יאפשרו לקולקטיב לאמץ החלטות שיקדמו את מטרות הקולקטיב; ומצד שני, כללי הבחירה צריכים לספק הגנה למיעוט באופן שיתמרץ את המיעוט להצטרף לקולקטיב ולשתף עמו פעולה. לכן, בקולקטיבים כאלה נהוג שהחלטה שמשפיעה באופן דומה על כל חברי הקולקטיב תתקבל ברוב רגיל, ואילו החלטה בנושא שיש בו פוטנציאל לפגיעה משמעותית במיעוט נדרש בדרך כלל רוב מיוחס. ההשגחה על כך שכללי משחק אלו יישמרו, אף פעם אינה מופקדת בידי הרוב, אלא בידי בית משפט עצמאי, המקובל הן על הרוב והן על המיעוט.
פרופ' עמרי ידלין, הפקולטה למשפטים, אוניברסיטת תל אביב, לשעבר נשיא מכללת ספיר
מאת: פרופ' עמרי ידלין
מוסד אקדמי: אוניברסיטת תל אביב
תחום המחקר שלי: משפטים
הדוא"ל שלי: yadlin@tauex.tau.ac.il